미국의 대북제재는 한국전쟁에서 시작되었다. 수출통제법(Export Control Act of 1949) 및 수출관리규정(Export Administration Regulations)에 의해서 미국 기업의 대북 수출이 금지되었고, 트루만은 대통령 포고(Presidential Proclamation)로 조선에 적성국교역법(Trading with Enemy Act, 1917년 제정)을 적용할 것을 선포하였다(정형곤 외, 비핵화에 따른 대북경제제재 해제 : 분석과 시사점).
미국의 역대 대통령들은 국가비상사태법(National Emergencies Act)과 국제비상경제권한법(International Emergency Economic Power Act)에 근거한 행정명령(executive orders by the president)으로 대북제재를 시행하였다. 또한 해외자산통제규정(Foreign Assets Control Regulations)을 적용하여 조선과의 무역 및 금융거래를 금지하였다.
수출입은행법(Export-Import Bank Act, 1945년 제정)은 모든 공산주의 및 사회주의 국가에 대한 원조 및 상품거래와 관련된 신용공여를 금지하였는데, 1950년대 이후 70년 동안 적용을 받는 국가는 사실상 조선이 유일하다.
이러한 조치는 중국·베트남·쿠바에 장기간 적용하다가 이제는 대부분 거둬 들였다. 미국은 무역협정연장법(Trade Agreement Extension Act, 1951년 제정)에 의해서 조선을 최혜국(MFN) 적용대상에서 제외하였고, 대외원조법(Foreign Assistance Act, 1961년 제정)을 통해서 원조를 금지하였다.
1990년대 이후 대북제재는 핵과 탄도미사일 개발을 막기 위해 군사분야를 중심으로 한 금수 및 선박수색과 같은 ‘직접제재’(direct sanctions)에 집중되었으나, 북핵의 실체가 드러난 2016년 4차 핵실험 이후 경제의 전분야로 초점을 이동하는 ‘간접제재’(indirect sanctions)의 비중이 급증하였다.
이는 경제의 기초를 이루는 요소들을 타격하여 핵 및 미사일 능력의 강화를 저지하고 핵 포기 혹은 체제붕괴를 유도하는 ‘전략적 인내 전략’(Strategic Patience Strategy)와 맞물린 것이다. 미국이 조선에 부과한 제제 및 봉쇄조치에 관련된 법은 적성국교역법(Trading with the Enemy Act), 수출입은행법(Export-Import Bank Act), 수출통제법(Export Control Act), 무역협정연장법(Trading Agreement Extension Act) 등이다.
여기에 사회주의국가, 비시장경제, 대량살상무기(WMD) 개발, 확산위험의 전파를 막기 위한 대외정책의 일환으로 무기수출통제법(Arms Export Control Act), 군수통제목록(US Munitions List), 국제무기거래규정(International Traffic in Arms Regulations), 핵비확산법(Nuclear Nonproliferation Act), 원자력법(Atomic Energy Act), 수출관리법(Export Administration Act), 국제종교자유법(International Religious Freedom Act), 애국법(PATRIOT Act) 등을 적용하였다.
또한 조선에 대한 맞춤형 제재를 고안해서 대북인권법(North Korea Human Rights Act), 대적성국제재법(Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act), 대북제재정책강화법(North Korea Sanctions and Policy Enhancement Act) 등이 추가되었다.
대북제재정책강화법은 조선의 대량살상무기(WMD), 무기거래, 인권범죄 등과 연관된 개인과 조직을 제재하는 대통령의 행정명령과 조선의 광물수출에 관여한 인사들에 대한 제재를 의무화하였고, 대통령에게 UN 안보리의 제재대상을 지원하는 개인과 단체 등에 대한 제재권한을 부여하였다.
이외에도 주요한 자금세탁 의심국가에 대한 규정, 조선과 거래하는 제3국 및 개인에 대한 제제, 조선 정부와 조선 로동당 및 연관된 개인의 미국내 자산에 대한 규정, 불법거래 의심 화물과 불법행위 연루 선박 및 항공기에 대한 규정을 두었다.
또한 대통령 행정명령은 대북제재의 대상을 지속적으로 확대하는 근거로 작용하고 있다. 부시 대통령의 행정명령(13382호, 13466호), 오바마 대통령의 행정명령(13551호, 13570호) 등으로 대북 제제를 강화하였다.
2015년 1월 ‘소니(Sonny) 해킹사건’에 대한 행정명령 13687호는 조선 정부 및 관계자에게 경제적 지원이나 상품 및 서비스를 제공한 자에 대한 입국금지, 혹은 자산동결 및 거래금지를 부과할 수 있도록 하였다. 이에 따라 조선의 정찰총국, 조선광업개발(KOMID), 조선단군무역과 관련된 10인에게 재제조치가 취해졌다. UN 안보리 결의 2270호 이행을 위한 행정명령 13722호를 통해서 운송･광업･에너지･금융 등에 대한 부문별 제재(sectoral ban)와 석탄･금속･흑연 등 광물거래에 대한 제재, 해외 노동자에 대한 제제에 착수하였다. 또한 기관 8곳과 김정은 위원장을 비롯한 15인, 중국의 단둥훙샹실업발전공사 및 4인이 제재대상으로 지정되었다.
2016년 5차 핵실험에 대해서는 행정명령 13382호, 13687호, 13722호를 근거로 하여 고려항공과 석탄 수출 및 노동자 송출에 관여하는 기관 등 13개 기관과 10인을 제재하였다.
2017년 1월에는 인권침해와 관련해서 기관 2곳과 김여정 로동당 선전부장을 비롯한 7인을 지정하였고, 3월에는 중국의 통신장비업체 ZTE에 대해 제재 및 통제조치의 위반을 사유로 하여 11.9억 달러의 벌금을 부과하였다. 또한 외화수입에 관여하는 기관 1곳과 11인을 추가하고, 조선의 국무위원회·국방성(인민무력성)·인민군을 망라하여 무기개발과 석탄수출에 관여하는 기관 8곳과 2인을 추가하였다. 8월에는 적성국제재법(Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act, H.R.3364)이 발효되어 조선에도 적용되었다.
이후에도 제3자 제재(secondary sanction) 및 부문별 제재를 확대하여 조선에 기항하는 제3국의 선박 및 항공기에 대해서 6개월 입항금지 및 기착금지 조치를 단행하고, 해외에서 금융분야에 종사하는 26인과 해외주재 금융기관 8곳을 추가하였다.
미국은 이러한 조치들을 실시하면서 중국, 러시아, 기타 제3국의 개인 및 단체를 제재대상으로 지정하거나 제재조치를 부과하였다. 2019년 트럼프 행정부는 조선을 이란, 시리아, 베네수엘라, 쿠바와 함께 ‘대테러 비협력국’으로 다시 지정하였다.
UN의 대북제재
대북 제제는 큰 틀에서 무역규제, 원조제한, 무기판매 및 이전 제한, 미국 안에 있는 자산에 대한 접근제한 및 동결 등으로 구성되었지만, 1948년 이후 조선과 미국의 관계로 인하여 그러한 대상이 매우 제한적이고 사실상 부재하였기 때문에 UN을 통해서 제3국들을 관여시키지 않으면 효과가 불분명하게 되었다.
이에 따라 미국은 UN 안보리를 통한 대북제재로 중심축을 이동하기 시작하였는데, 1990년대 이후 소연방(Soviet Union)과 동유럽 사회주의국가들이 사라지면서 조선에 대한 고강도 제재가 용이해졌다.
2006년 1차 핵실험 이후부터 2015년까지 UN 안보리에서 네 차례에 걸쳐 제재 결의안(1718호, 1874호, 2087호, 2094호)이 채택되었다. 2016년 1월 4차 핵실험에 대한 결의안 2270호는 무연탄ㆍ철광석을 비롯한 조선의 광물에 대한 금수조치를 포함하여 경제적 압박이 최종단계로 진입하는 전환점이었다. 5차 핵실험에 대한 2321호는 조선의 석탄을 수입하는 국가들에게 구체적인 상한선을 제시하였고, 2017년 ICBM 발사시험에 대한 2371호는 조선의 모든 광물에 대한 금수로 확대하고 조선의 해외파견 인력을 동결하였다.
2017년 9월 11일 ‘6차 핵실험’에 대한 2375호는 직물과 의류 완제품에 대한 수입금지와 해외 인력파송에 대한 비자갱신 금지, 조선과의 합작사업의 120일 이내 폐쇄, 조선에 대한 원유 및 정제유의 수출제한 강화 등을 통해서 경제적 단절조치를 최고 수준으로 강화하였다.
2017년 11월 미국 본토를 사정권으로 하는 신형 ICBM(화성-15호)의 발사실험에 대한 2397호는 정제유 수출 상한선을 연간 50만 배럴 이하로 책정하였고 기계류, 운송기기 등의 수출을 금지하였다. 여기에 농수산물을 포함하는 거의 모든 생산물에 대한 수입금지 조치를 단행하였다. 한때 한국의 재래시장에서 인기를 끌었던 조선산 고사리는 UN에 의해서 모든 국가의 수입금지 품목이 된 것이다. 또한 인도적 지원에 대한 면제심사를 강화하여 물자조달, 송금, 운송, 관세, 통관수속, 방문 승인 등에 대한 최고 수준의 규제와 검열이 가해졌다.
특이한 것은 만수대창작사에 대한 제재조치인데, 서맨사 파워(Samantha J. Power) UN주재 미국대사는 조형물 수출을 금지한 이유에 대해서 조선의 외화획득이 수천만 달러이기 때문이라고 밝혔다. UN 안보리결의 2321호 29항은 조선의 조형물 수입을 금지하면서 수입국의 현지에서 만드는 경우까지 포함시키고, 만수대 해외프로젝트 회사그룹이 진출한 아프리카 15개국·아시아 2개국·중동 1개국의 국호를 열거하였다.
해당 국가들은 대부분이 과거에 비동맹운동(Non-Alignment Movement)에 참여했다. 2010년 세네갈의 다카르에 세워진 ‘아프리카 르네상스 기념상’은 높이가 50m에 달한다. 현지제작 방식으로 수출하는 대형조형물은 1개당 1000만 달러~3000만 달러에 판매되는 것으로 알려졌다. 가장 큰 규모는 앙골라의 독립지도자 아고스티노 네토(Agostinho Neto)를 기념하는 동상 및 센터인데, 만수대창작사가 4000만 달러에 수주한 것으로 알려졌다. 한국도 미국과 같이 대량살상무기(WMD) 및 군수물자 생산을 위한 외화 획득에 관여하는 기관으로 만수대창작사를 지정하였다.
EU와 일본·호주·한국의 독자제재
EU와 일본, 그리고 한국은 별개의 제재를 병행하고 있다. 유럽연합(EU)은 2006년 1차 핵실험 이후 포괄적인 제재조치를 유지하면서 4,5차 핵실험 이후 사치품 수입 및 이전 금지, 석유제품 수입금지, 이중용도 품목의 공급 및 이전 금지, 회원국의 대북 투자 금지를 강화하였다.
또한 원칙적으로 송금금지, 조선과의 교역에 대한 공적금융의 제공(수출신용, 보증, 보험) 금지, 조선 국적의 항공기와 조선에서 출발한 항공기의 회원국 영토 내 이착륙 및 영공통과 금지, 조선 관련 선박의 입항금지, 부문별 제재대상의 확대조치 등을 강화하였다. 2017년에는 제제대상의 부문, 단체, 개인을 확대하면서 안보리 결의와 별개로 조선민족보험총회사(KNIC)를 비롯한 기관 40여곳과 개인들을 추가 지정하였다.
이에 따라 컴퓨터서비스, 화학, 광업, 정유 관련 서비스 등의 제공이 금지되었고, 6차 핵실험 이후에는 정유제품과 원유의 수출을 전면금지하고 조선에 대한 모든 투자를 금지시켰다. 또한 회원국에 존재하는 조선 노동자에 대한 허가갱신을 금지하고, 개인과 단체를 추가로 지정하였다.
호주는 1차 핵실험 이후 자율제재규정(Autonomous Sanctions Regulations)에 근거하여 금융거래, 선박입항, 비자발급 등을 제한하였고, 4·5차 핵실험 이후 고려항공을 제재하고 광산개발 및 기타 서비스를 금지했다. 또한 조선의 핵실험이 계속되자 운송, 금융 등에 관한 단체 및 개인에 대한 추가조치가 이어지고 있다.
일본은 북핵문제와 함께 납치문제에 대한 제재조치로 안보리 결의와 독자적 제재를 병행하였다. 원칙적으로 조선 국적자의 입국을 금지하고, 조총련 간부와 관계자의 재입국을 불허했다. 또한 조선과 관련된 인사에 대한 광범한 입국 금지와 경제재제를 부과하고 있다. 조선의 대량살상무기(WMD) 및 미사일개발에 관여한 것으로 의심되는 기관 및 개인의 자산동결, 인도적 목적(10만엔 이하) 이외의 송금 금지, 조선국적 선박의 입항금지, 조선에 기항한 제3국의 선박에 대한 입항금지 등을 유지하고 있다.
2016년 12월에는 독자적 제재조치를 강화하여 일본에 거주하는 조총련 관련 인사에 대한 재입국 금지를 확대하였고, 조선에 기항한 일본국적 선박도 입항금지대상에 추가하였다. 이후에도 개인과 기관에 대한 지정을 확대하고 있다.
한국은 2010년 ‘5.24 조치’를 통해서 쌍방의 교역을 위한 모든 물품의 반출 및 반입과 조선 선박의 해역진입을 금지했다. 또한 신규투자 불허 및 계속사업의 투자확대 금지, 방북금지 및 접촉제한 조치를 발동하였다.
2016년 박근혜 정부는 독자적 제재조치로 개성공단을 전면폐쇄하기에 이르렀다. 또한 3개월 이내 조선에 기항한 외국선박의 입항금지, 조선 제품의 제3국 우회 반입 차단조치의 강화, 감시대상목록(watch-list) 수립, 조선의 해외진출 업체(식당)의 이용 자제, 조선의 핵심기관 및 고위인사의 지정, 의류의 국내유입 감시 등을 강화하였다.
이어서 1년 이내 조선에 기항한 외국선박의 입항금지, 금융제재 대상 제3국인의 입국금지, 국내거주 외국인 중 방북한 핵·미사일 관련 전문가의 재입국 금지를 추가하였다.
제재의 효과성 논란
2019년 트럼프 대통령이 쿠르드족을 학살한 터키에 대한 경제제재를 발동하면서 “제제로 터키경제를 완전히 파괴하겠다”고 할 정도로 미 행정부는 경제제재에 대한 효능감을 과신하는 경향이 있다.
실제로 2016년에 발간한 CSNA(Center for a New American Security)의 보고서는 금융제재가 대상국의 태도 및 정책의 변경에 대체로 효과적이었다고 평가했다.
이런 맥락에서 미 재무부의 특별지정 제재대상, 즉 SDN(Specially Designated Nationals List)은 지속적으로 증가해 왔다. 9.11 테러 이후 부시 행정부는 최고 700건이었고, 오바마 행정부는 최고 600건이었다. 그러나 트럼프 행정부는 최고 1,500건으로 급증했다.
미국의 금융제재를 입안했던 로젠버그(Elizabeth Rosenberg) 등은 ‘The New Tools of Economic Warfare : Effectiveness of Contemporary U.S. Financial Sanctions’에서 9.11테러 이후 제재 대상국 25개 중에서 9개국의 제재는 성공적이었다고 평가했다.
해당 국가는 이란, 미얀마, 리비아, 중앙아프리카, 기니아비사우, 온두라스, 코트디부아르, 나이지리아, 우즈베키스탄이었다.
나머지 국가 중에서 조선(DPRK), 러시아연방, 벨라루스, 콩고 민주공화국, 레바논, 수단, 시리아, 예멘, 베네수엘라는 성공적이지 못한 케이스로 분류되었다. 이밖에 쿠바 등에 대한 제재효과는 유보적으로 평가되었다.
하지만 최근 상황을 고려하면 이란, 미얀마 등에 대한 제재가 어떤 측면에서 성공하고, 어떤 측면에서 실패했는가를 따지는 것조차 모호해졌다. 평가의 시점에서 단기적인 효과를 거두었다고 하더라도 이후에 상황이 악화되는 경우에 제재의 효과가 과연 무엇을 의미하는지가 애매해졌다. 민주화의 경로를 밟는 듯 했던 미얀마에서는 선거결과에 불복한 군부에 의해서 쿠데타와 민간인에 대한 학살 등 유혈사태가 발생했다.
미국과 UN의 경제제재에도 불구하고 독재와 부패가 심화되는 경우가 있고, 자유화와 민주주의에 역행하는 국가들을 발견하게 된다. 따라서 제재효과를 체제변화까지 기대하는 것은 비현실적이며 문제가 더 악화되지 않도록 저지하는 수준으로 한정해야 한다는 견해들이 많다.
실제로 체제변화를 의도할 경우에는 이에 대해 찬성하지 않는 주변국과 이해관계자(국)가 음양으로 제재대상국을 지원하고 협력하면서 제재의 효과가 반감되는 경우를 쉽게 찾아볼 수 있다. 이러한 역류는 미중갈등이 심화되고 UN의 제재에 대한 공정성 논란이 커질수록 더욱 확산될 가능성이 높다.
결론적으로 제재의 정당성을 둘러싼 찬반을 접어두고, 국제정치의 현실에서 분명한 원칙 및 기준을 전제로 한 일정한 제재가 불가피할 수 있다고 전제하더라도, 제재의 목적과 효력에 대한 논의는 엄정하게 이뤄져야 할 필요가 있다.
즉 미국과 UN의 제재가 진정으로 효과를 거두려면 목표의 명확화, 달성 가능한 목표의 설정, 대상국의 유인동기를 위한 제재완화 및 해제에 대한 분명한 시나리오, 경제지원 및 군사적 압력의 통합적 가동, 동맹국 등과의 협력이 필요하다는 것이다.
그렇다면 역대 미 행정부의 여러 국가에 대한 제재는 뭉뚱그려서 평가할 것이 아니라 대상국과 사안별로 면밀하게 구분하고, 위와 같은 기준을 충족한 것이었는가를 돌아볼 필요가 있다.
경제제재가 정점에 달했던 트럼프 행정부만 해도 이런 기본적 요건들을 충족한 경우가 많지 않다. 대북제재의 경우에도 아무런 유인동기도 없이 현상유지에서 비핵화, 비핵화에서 체제변화까지 광범하고 비현실적인 목표 사이에서 표류했다는 비판을 받았다.
그렇다 보니 제재가 무엇을 위한 것인지, 미국의 진정한 목적은 무엇인지에 대한 의문과 회의가 확산되고 장기적인 제재에 대한 중간적 국가들의 반감이 심화되고 있다.
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