경제제재(1) 다른 수단에 의한 전쟁

미국 외교의 양축 : 핵위협과 경제제재

 

오랜 세월에 걸쳐 경제제재는 미국의 외교정책과 국가안보에서 핵심적이고 효율적인 도구로 자리잡았다. 달러와 미국의 금융시스템에 대한 사용 및 접근이 차단된 개인과 법인은 국제적으로 경제행위를 하기가 극도로 어려워진다.

 

어지간한 국가들에게 미국의 금융제재는 무역전쟁과 같은 충격을 가하고 국가경제가 사실상 봉쇄되는 어려움을 초래할 수 있다.

 

미국 외교를 실질적으로 지탱하는 양 축은 압도적 능력에 의한 ‘핵위협’과 기축통화(달러)에 기반한 ‘경제제재’라고 할 수 있다. 핵을 앞세운 군사적 대치가 퇴조하면서 제제를 중심으로 한 압박이 더욱 중요해졌다.

 

미국의 경제제재가 일부 국가에서 체제전환이나 정책과 태도의 변화를 견인하기도 했지만, 일부 국가에서는 별다른 변화를 얻지 못하고 무고한 시민들에게 고통을 강요한다는 평가를 받고 있다.

 

제재를 앞세운 외교의 문제점은 경제제재가 완화와 해제에 대한 탄력성을 결여하여 반영구적으로 지속되는 점, 제재의 일방성과 유인동기의 부재, 제재대상의 반작용과 주변국의 관여로 인한 제제효과의 희석화, 미국 내부의 이견(주로 학계와 언론), 제재의 증거 불충분과 제재 해제의 모호한 기준으로 인한 정치적 정당성의 약화 등이다.

 

또한 이러한 문제점으로 인해서 제재의 불명확한 목적(정치적 의도에 대한 의심)과 제재의 자의적 가능성이 제기되고, 제재를 오남용할수록 미국의 리더십에 부정적 영향을 초래할 것이라는 우려가 있다.

 

트럼프 행정부는 미국제일주의(America First)를 주창하면서 전임정부에서 해제한 쿠바, 이란, 조선(DPRK)에 대한 제재를 재개하고 베네수엘라 등에 대한 제재를 강화하여 제재의 남발이라는 비판을 받았다.

 

 

다른 수단에 의한 전쟁 : 제재

 

미국은 적성국에 대해서 다른 수단에 의한 전쟁(war by other means)으로서 제재를 함과 동시에 우호적인 관계에 있는  국가들도 예외는 아니다.

 

과거 소연방(Soviet Union)과 현재의 러시아, 중국에서부터 최장기 제재가 지속되는 조선 외에도 국교수립 여부를 불문하고 다양한 국가에 제재를 가했다. 이란, 시리아, 리비아, 예멘, 베네수엘라 등...

 

최근에는 제재해제를 했던 쿠바에 다시 제재조치를 강화했고, 역시 근래에 제재를 완화했던 미얀마의 경우에도 2021년 군부의 쿠데타와 유혈진압에 대한 세계적 반대여론을 반영하여 경제제재를 재개하였다.

 

 

 

미국의 경제재제는 재무부가 주도하고, 특히 자산동결이나 금융거래 금지 대상은 해외자산관리국(OFAC)의 특별지정제재대상(Specially Designated National, SDN)의 명단으로 공개된다. 이 목록은 주로 미국의 안보, 정책 및 경제에 위협을 가하는 국가, 체제, 테러리스트, 마약밀매자, 대량살상무기(WMD) 연루자 등을 포함한다. 최근에는 제3자를 포함하는 2차제재(secondary boycott)가 늘고 있다.

 

해외자산관리국의 제재명단(http://sanctionssearch.ofac.treas.gov)에서 국가, 적용법규, 사유(특별지정 마약밀매상, 국제테러규제 대상, 이란 경제제재 대상, 국제범죄조직, 대량살상무기 확산규제 대상) 등으로 분류된 목록을 확인할 수 있다. 국가 단위로는 조선(DPRK)이 가장 많은 편에 속한다.

 

2021년에 발효 중인 제재 프로그램만 해도 발칸사태 관련, 벨라루스, 미얀마, 브룬디, 중앙아프리카공화국, 중국 군수기업, 마약 관련, 적성국 관련, 반테러 관련, 쿠바, 사이버 관련, 콩고민주공화국, 미국에 대한 선거개입 관련, ​마그니츠키(Magnitsky) 사건에서 비롯된 제재, 홍콩사태 관련, 이란, 리비아, 말리, 니카라과, 비확산(​Non-Proliferation) 관련, 조선, 다이아몬드 관련, 러시아인의 해외 유해활동 관련, 소말리아, 수단 및 다르푸르, 남수단, 시리아, 초국적 범죄조직 관련, 우크라이나·러시아 관련, 베네수엘라 관련, 예멘 관련, 짐바브웨 등에 걸쳐 30여건에 달한다.

 

 

제재해제의 가역성 : 쿠바, 이란, 미얀마 등

 

2014년 국교정상화 이후 미국의 쿠바 제재를 완화 및 해제하는 조치를 확대하였으나, 2017년 트럼프 행정부 출범 이후 제재국면으로 회귀하였다. 미국의 제재해제는 불가역적인 것이 아니다.

 

트럼프 행정부는 쿠바 송금액을 분기별로 1인당 1,000 달러로 축소하고, 쿠바방문에 대한 제한을 다시 강화하였다. 나아가서 베네수엘라에서 석유를 수입하는 통로를 차단하여 에너지 압박에 나섰다.

 

미 연방 재무부는 쿠바산 럼주와 시가의 반입과 쿠바 정부가 운영하는 호텔 400여곳의 체류를 금지했다. 또한 미국은 국제 항공사들이 쿠바 관광을 위해 비행기를 임대하는 것을 제재위반으로 규정하고 면허를 취소했다. 이에 따라 쿠바는 인해 국제선 7개노선 운항을 취소함으로써 멕시코 등 주변국으로 가는 항공노선들이 중단되었다.

 

2019년 5월 트럼프 행정부는 사실상 사문화되었던 헬름스-버튼법 3조를 집행하여 새로운 제재를 부과하였다.

 

헬름스-버튼법 제3조는 쿠바의 사회주의혁명으로 재산을 몰수당한 사람에게 소송권을 부여하고 몰수된 재산과 관련하여 거래에 참여한 개인이나 기업도 소송당사자로 규정한 것이다.

 

미국의 태도 변화에 대해서 디아즈카넬(Miguel Diaz-Canel) 쿠바 대통령은 미국이 석유수입을 방해하여 사회적 불만과 재앙을 유발시키려고 하고, 중남미에 대해서 장벽설치와 이민자 차별을 자행하면서 신식민주의 정책과 더러운 전쟁을 벌인다고 비난하였다.

 

트럼프 행정부는 베네수엘라의 마두로 대통령을 축출하여 체제전환을 촉진하려고 했으나, 과이도 국회의장 겸 임시대통령의 등장에도 불구하고 양측의 대치가 장기화되면서 마두로 체제는 쓰러지지 않았다.

 

베네수엘라는 쿠바에 석유를 주고, 쿠바는 베네수엘라에게 각 분야의 인적 역량과 군사적 지원으로 보답하면서 쌍방은 공동 존립을 추구하고 있다. 디아즈카넬 쿠바 대통령은 베네수엘라와 관계를 끊으면 쿠바와의 관계를 재협상하겠다는 미국의 제안을 거부했다고 밝힌 바 있다.

 

이에 미국은 쿠바와 베네수엘라의 협력을 끊고 두 나라의 경제를 압박하여 기존 체제의 붕괴를 촉진하려는 의도로 쿠바에 대한 제재를 다시 강화하였다. ​

 

하지만 사바티니(Christopher Sabatini) 콜롬비아대 교수 등은 미국의 제재가 중․러의 지원을 유도해서 제재의 성과를 거두지 못하고 현지 주민들의 민생고와 반미감정만 심화시킬 것이라고 주장했다.

 

 

쿠바에 대한 제재해제의 과정

 

2002년 클린턴행정부 시기에 카터 전 대통령이 쿠바를 방문하였고, 2004년에는 쿠바계 미국인의 모국방문(3년 1회)이 이뤄졌다. 2008년 남미와 카리브해의 국가들이 쿠바에 대한 금수조치를 해제할 것을 촉구하였고, 이듬해 쿠바는 미주기구에 복귀하게 되었다.

 

오바마 행정부가 동등한 파트너십에 기초한 관계정상화를 모색하면서, 2009년 미 의회는 기존의 제제조치 중에서 여행·송금·무역 등에 관한 완화조치를 의결하였다. 구체적으로 의약품, 식품, 무역에 관한 규제 완화, 재미 쿠바인의 모국방문 횟수 및 기한의 철폐, 3천 달러까지 소지 및 송금 허용, 통신사업에 대한 규제 완화가 이뤄졌다.

 

2013년 넬슨 만델라 전 남아공 대통령의 영결식에서 오마바 대통령과 카스트로 국가원수가 조우하였고, 캐나다에서 양국의 관계개선에 대한 비밀협상이 시작되었다.

 

2014년 12월 17일 오바마 대통령은 쿠바와의 관계에서 새로운 길을 모색하기 위한 역사적 조치들을 취할 것이라는 공식성명을 발표하고, 존 케리(John F. Kerry) 국무장관이 쿠바와의 관계정상화 협상에 나섰다.

 

이듬해 4월 파나마에서 열린 미주기구 총회에서 양국의 정상회담이 이뤄졌고, 7월에는 양국의 이익대표부가 대사관으로 격상되었다. 미국은 1982년부터 시작된 쿠바에 대한 테러지원국 지정을 33년만에 해제하고, 쿠바에 대한 제제를 전반적으로 완화 및 폐지하였다. 여행규제의 완화로 방문목적에 따른 12가지 비자를 발급하여 가족방문, 정부기관방문, 인도주의 프로젝트, 정보교류, 허가된 교역 등을 보장하였다.

 

이와 함께 미국인의 쿠바물품 반입한도를 400달러로 상향하였고, 쿠바로의 송금한도는 분기별 2,000달러로 상향하였다. 또한 현지 방문에는 1만달러까지 허용하고, 쿠바계 미국인이 고국의 가족 및 친척에게 송금하는 경우는 무제한으로 허용하였다.

 

무역규제도 완화되어 농업, 건설, 자영업에 필요한 장비 및 자재의 수출, 컴퓨터 및 주변기기 등 통신기기의 수출, 인터넷망 구축 및 보수를 위한 제품의 수출, 전문적 연구에 필요한 장비의 수출을 허용하였다.

 

금융 부문에서는 미국의 기관이 쿠바에 계좌를 개설할 수 있도록 하였고, 미국의 신용카드와 직불카드(Debit Card)를 쿠바에서 사용할 수 있게 하였다. 제3국에서 쿠바인에 대한 서비스 및 금융거래와 쿠바와 관련된 대규모 회의 및 전문가 회의를 허용하였다. 또한 미 항공사와 여행사의 양국 왕복노선과 쿠바의 국내노선 서비스를 허용하였다.

 

2016년 2월에 양국은 정기항공편의 1일 110회 운행에 합의하였다. 쿠바는 정치범 54명을 석방하였고, 미국은 4명을 석방하였다. 2016년 오바마 대통령이 현직 대통령으로는 88년만에 쿠바를 방문하여 적대관계에 종지부를 찍었다.

 

 

미얀마

 

미국은 미얀마(버마)에 대해서 신규투자 및 금융거래의 금지, 원조 및 수입 금지, 비자발급 금지 등 다양한 제재를 부과해 왔다

 

미국의 미얀마제재법(Burmese Freedom and Democracy Act of 203)은 제재해제의 조건으로 강제노동, 아동노동, 소년병 징집 등의 중지를 비롯해서 정치범 석방, 언론의 자유와 종교의 자유 허용, 민주적 선거 등 정치민주화, 마약 퇴치 등을 적시하였다.

 

2012년 1월 오바마 대통령이 역대 최초로 미얀마를 방문하고 제재완화를 단계적으로 발표하면서 ODA(공적개발원조) 지원 방침을 밝혔다.

 

2015년 총선에서 아웅산 수치가 이끄는 야당이 승리하자 오바마 행정부는 제재완화를 확대하였고, 2016년 10월 대통령령 13742(Termination of Emergency with Respect to the Actions and Policies of the Government of Burma)을 발동하여 미얀마에 대한 경제제재를 전면 철폐하였다.

 

미국의 정책변화는 오바마행정부의 아시아전략(Pivot to Asia), 중국의 영향력 확대, 미얀마의 신흥시장 가능성과 정치적 민주화 및 개혁개방 등이 맞물린 것이었다.

 

그러나 2021년 민 아웅 흘라잉이 주도하는 군부의 쿠데타로 유혈사태가 발생하자 미국은 무역과 금융거래 등에 관한 경제제재를 재개하였다.

 

 

 

 

 

YTN

 

 

이란

 

미국은 테헤란의 미국 대사관 인질사건(1979)을 계기로 이란에 대한 제재에 착수하였고, 1996년 이란제재법(Iran Sanctions Act)을 제정하여 경제제재를 강화하였다. 2002년 이후에는 핵 프로그램에 대한 국제적 압박이 시작되었고, 2006년 UN 안보리 결의(UNSCR 1737)에 따라 우라늄 농축 및 재처리, 핵개발과 관련된 물품 및 설비, 기술의 공급·판매·이전을 금지하였다.

 

이후 거의 매년 UN 안보리 결의로 제재조치를 확대하였고, 2010년 미국은 이란의 에너지 와 관련해서 제3국을 제재하는 포괄적 이란제재법(CISADA)을 발효하였다. 나아가서 2012년 국방수권법(FY2012 NDAA)은 이란 중앙은행과 거래하는 외국은행을 제재대상으로 규정하고 이란산 원유의 수출을 감소시키는 조치를 단행하였다.

 

미국, EU, UN은 핵개발 프로그램을 저지하기 위해서 경제제재를 강화했다. 2012년 7월 EU는 역내에서 이란에 대한 운송보험을 중단시켜서 원유수출을 차단했다. 이란은 유조선 10여척을 구입해서 자국산 원유의 최대 고객인 중국, 인도, 일본, 한국에 직접 운송하는 방식으로 수출을 재개했다. 미국은 4개국에게 수입량을 대폭 감축해서 예외를 인정해주었으나, 추후에 한국 등은 미국의 제재조치 재개로 인하여 원유대금을 이란에 결제하지 못해서 외교적 갈등을 빚었다.

 

2013년 1월 24일 이란핵개발에 관한 잠정적 합의로서 ‘공동행동계획’(JPOA: Joint Plan of Action)이 타결됨에 따라 제재완화가 시작되었다. 이란산 원유수입국의 감축 의무가 해소되었고, 이란제재법(ISA), 이란위협감소및시리아인권법(ITRSHRA)에서 규정한 이란석유공사(NIOC)에 대한 제재가 유예되었다.

 

2015년 7월 14일 ‘포괄적공동행동계획’(JCPOA : Joint Comprehensive Plan of Action)이 타결됨에 따라 미국과의 직거래 및 금융거래를 제외한 제재가 대부분 해제되었다.

 

2018년 5월 트럼프 행정부는 ‘JCPOA 탈퇴’를 선언하고 일부 제재를 복원한다는 입장을 밝히고, 이란산 석유에 대한 각국의 수입을 대폭 감축하도록 하였다.

 

 

리비아

 

1978년에 미국은 리비아를 테러지원국으로 규정하고 군수장비 판매금지, 리비아산 원유의 수입금지를 단행한데 이어 1985년 테러사건과 관련해서 교역 및 금융거래 제한을 확대하였다. 1996년에 ‘이란·리비아 제재법’(Iran·Libya Sanction Act)으로 리비아 석유산업에 투자하는 모든 기업에 각종 제재를 부과하기 시작했다.

 

2000년대에 들어서 이른바 ‘리비아모델’에 의해서 핵무기 및 대량살상무기의 포기와 제재해제를 교환하는 협상이 이뤄졌다. 2004년 경제제재 완화 및 연락사무소 설치, 2006년 대사관 설치 및 테러지원국 명단 삭제 등이 이어졌다. 이에 따라 리비아의 원유수출과 투자유치가 급격하게 회복되었다.

 

 

< 경제재제 완화 및 해제 과정 비교 >

 

(출처 : 김종혁 외, 미국의 경제제재 완화사례 분석(대외경제정책연구원), 27쪽)

 

 

 

베네수엘라

 

2015년 3월 오바마 대통령이 행정명령으로 경제제재를 부과했고, 트럼프 대통령이 세 차례 행정명령을 추가하였다. 베네수엘라의 개인, 기업, 선박, 항공기 등에 대한 특별지정제재대상(SDN)은 200여건이 넘는다.

 

또한 미국은 베네수엘라 국영 석유업체 PDVSA와 러시아 국영 석유회사의 자회사 등을 제재대상으로 지정해서 베네수엘라의 원유수출과 연료수입을 차단하여 마두로체제의 경제적 기반을 흔들고 있다.

 

반면에 베네수엘라 이탈주민들이 주변국가에 정착할 수 있도록 지원하고 있는데, 2017년~ 2018년 회계연도 기준 970억 달러 정도를 집행하였다.

 

 

수단

 

1997년 11월 클린턴 대통령은 행정명령 13067호를 발동하여 미국인이 소유하거나 통제하고 있는 수단 정부의 모든 자산을 동결하였다.

 

2006년 4월 부시 대통령은 다르푸르 분쟁에 관여하는 인사들의 자산을 동결하는 행정명령 13400호를 발령하였고, 이어서 남수단 자치정부는 수단정부에 포함되지 않고 다르푸르 분쟁의 평화적 해결에 기여하므로 지원이 필요하다는 취지의 행정명령 13412호를 발령하였다. 나아가서 행정명령 13412호를 통해서 수단의 석유, 유전활동 및 송유관을 포함한 석유화학산업과 관련된 미국인의 거래를 금지하였다.

 

미 재무부 산하 해외자산관리국(OFAC)의 제재명단(SDN list)에서 수단 관련 개인 및 법인은 170건에 달한다. 2006년 5월 OFAC는 미국 선박이 Port Sudan에서 암스테르담까지 화물운송에 관여한 것에 대해 벌금 37,500 달러를 부과하였다.

 

2007년 미 하원은 국제긴급경제권법(International Emergency Economic Powers Act)에서 제재위반의 벌칙조항을 강화하였다.

 

미국의 경제제재로 제3국 금융기관들이 수단인의 계좌를 폐쇄하거나 수단과의 거래관계를 중지하였고, 수단에 진출한 외국회사들이 철수하였다. 특히 국가경제에서 큰 비중을 차지하는 석유산업이 타격을 입었다.